澎湖養殖業發展歷程-朱艷君

壹﹑前言
　
一﹑早期沿近海漁業資源的積極開發政策，導致今日漁業資源的枯竭
　
我國的沿近海漁業，在光復初期即能迅速發展，並成為我國主要的漁業別，其產量、產值曾經幾乎達到漁業總生產之半數。在政府發展沿近海漁業的政策措施中，早期是以貸款協助漁民建造漁船，並興建漁港等漁業公共設施為主。然後在漁船數大量增加到影響單位產量下降之後，又進一步實施「漁船設備機械化、作業科學化及改進漁具漁法」等的手段，其目的無非是為提高漁業作業效率，增加漁產量，因此使得漁獲量在民國60年代呈現穩定成長狀態。但在如此有效率的積極漁撈作業之下，相對地卻缺乏妥善有效的資源保護措施，因而造成臺灣臨近海域資源枯竭的現象。漁船的限建措施，雖然限制了漁船數繼續增加，但並沒有能夠減少漁獲努力量。因而沿近海漁業資源，仍然呈現長期持續性的衰退現象。除此之外，臺灣經濟環境的變化，致使大量的城鄉移民出現，漁村勞動力缺乏，各種生產成本亦隨著一般物價上漲而增加，與大陸漁船及外籍漁業的紛爭逐漸浮現，使沿近海漁業生產日漸困難。因此，在民國70年代以來，沿近海漁業發展遲緩，甚至於近三、四年來更有明顯的衰退跡象。
　
二、積極推動栽培漁業與養殖漁業，應是澎湖漁業轉型的契機
　
澎湖環島保有臺灣少見的天然優良條件，海水清澈，環境污染不若本島嚴重，內灣天成處處可見。以往海域生物資源相當豐富，是重要的漁業大縣，漁業是地方主要的基礎維生產業。但近年來，由於臺灣產業結構的轉型，離島的邊陲化發展致使大量的城鄉移民出現，嚴重地掏空了澎湖縣的漁業勞動力與村落結構，此外，因深受漁業不景氣及過漁的影響，漁場資源逐漸減少，漁業逐漸沒落。不過，由於澎湖縣本身具有極佳的天然利基，且為使澎湖縣漁業經營能夠永續發展，因此，發展栽培漁業，建立海洋牧場，並在適地適作的原則下，發展魚塭集中的養殖專業區，以及（內海及外海）海洋養殖，尤其是箱網養殖，這才是漁業轉型的契機，且是具有前瞻性的務實之道。
　
三、產業的橫向連結思考，是澎湖漁業的另一走向
　
在過去，漁業這項產業的運作邏輯皆是著重在於傳統的生產面向。但是，以現今全球服務業，以及資訊、科技業的強勢發展，身為一級產業的漁業，無論是在台灣，抑或是在澎湖，除了傳統的生產面向之外，亦應積極思考未來新的漁業發展走向。目前，澎湖縣除了漁撈產業之外，觀光產業是澎湖縣的另一主要收益與發展軸向。因此，適切掌握觀光休閒漁業的發展，推展漁業休閒體驗、觀光民宿、水產品與海鮮專賣區等，是未來漁業發展的另一走向。此外，澎湖縣擁有高級的漁業實作技術，可謂是一個最佳的學術實驗場。未來澎湖縣的漁業發展若要能有所突破，除了需與觀光配合之外，亦可與學術教育結合，發展成為獨特的漁業科技中心。
　
四、特殊的地區應有特殊的手段，澎湖離島地區漁業困境的突破
　
澎湖縣的漁業發展是屬於基礎的民生經濟問題。離島地區本就應善加利用自身的天然資源以求立足，此是社會經濟層面的考量。而如前所述，栽培漁業及養殖漁業是解決漁業資源環境的最佳選擇。但在政府長久以來以本島為思考核心的產業架構，以及社會經濟環境致使的人才外流的情況下，澎湖縣政府農業科下的漁業股實難以綜攬此龐大的漁業任務，故須積極思考政府、學界與業者三方面的有效連結。並可以「離島特區」的方式，排除許多不利、不適於離島漁業發展的困境，積極爭取提升澎湖的漁業層級，或使中央於澎湖設置中央級、省級的漁政單位、研發單位，以使澎湖漁業得到適切的發展。
　
政治環境　　　　　　　資源環境　　　　　社會經濟環境
　
　
漁民生產成果
漁家經濟
漁民的勞動就業與各種行為



貳、我國漁業生產結構變遷概況
　
臺灣的漁業發展可概分為幾個階段。自民國35年光復後的恢復期起，歷經政府「經建計畫」與「漁業發展方案」等的漁業計畫發展期，以及成長期和成熟期。而近十年來，國際經貿環境與兩岸關係劇變，沿近海的漁業資源枯竭，各國相繼宣布200海浬經濟海域，漁業勞動人口逐漸地被都市的二級產業與服務業吸納，造成嚴重的部門人口外移現象，因而漁業亦邁進了調整期及轉型期。
　
自民國42年至81年間，漁業的年平均成長率為6.8％，是農、林、漁、牧四項初級產業中成長率最高者。近年來除了民國62年與79年的能源危機，以及民國80年的零成長所造成之負成長外，與世界同期相較，均優於世界漁業的平均成長率。


圖1.1　台灣漁業歷年產量變動
　
臺灣的漁業結構大致可分為沿岸漁業、近海漁業、遠洋漁業及養殖漁業四類。其中，遠洋漁業與養殖漁業為臺灣漁業的主力。在海洋漁業中，近海漁業的產量與產值所佔的比例，已逐年下滑。而沿岸漁業則是平穩發展，無所謂的大起大落。就整個海洋漁業與養殖漁業的產量產值進行比較，可瞭解近年來海洋漁業的產量約占總產量之80％，養殖漁業約為20％；就產值而言，海洋漁業亦佔70％。由此可知，海洋漁業是臺灣漁業發展的重心與主力。
　
圖1.2　臺灣漁業生產量歷年之結構變動
　
漁船是從事海洋漁業的主要工具，因此常稱海洋漁業為漁船漁業。由歷年海洋漁業內，各漁業漁船每艘的平均噸位和馬力變動可知，近海及沿岸漁業每艘的噸位（即規模或大小）變化不大，遠洋漁船則有逐漸大型化的趨勢；每艘的主機馬力均逐年增加，表示海洋漁業漁船的有效漁獲範圍增加，而且每艘平均馬力的增加幅度亦比平均噸位的變化顯著。因此，若以馬力作為漁獲努力量，則由歷年各海洋漁業的單位努力漁獲量變動可知：沿岸漁業每況愈下；近海漁業除1989年略增外，其餘亦是逐年下滑；遠洋漁業在1988年時最高，隨後下降，至1992年則開始回昇。
　
圖1.3　海洋漁業歷年之單位努力漁獲量
　
參、國家漁業政策檢討
　
一、沿近海漁業發展政策措施之檢討
　
(一)國家漁業政策檢討
　
臺灣四面環海，位於寒暖流交會處，具有良好的沿近海魚類資源。因此，在本省光復初期，政府為恢復臺灣漁業生產，便以沿近海漁業為重點發展產業。除了修復並擴大原有漁港設施外，並應當時沿海各地區漁業發展的實際需要，普遍闢建近海沿岸漁港及船澳。同時對設備簡單，所需資金較小的近海沿岸漁業，加以有計畫的投資誘導。故沿近海漁業在民間及政府的通力合作下，迅速恢復。此期間，加上大陸漁船及漁業人士陸續來臺，使漁船數量持續增加，漁產量也逐漸提高。
　
回顧我國的漁業發展政策，初時的一、二期四年（民國42年至49年）經建計畫中，對於漁業是以有限的資金大量地投入於沿近海漁業，冀望能創造大量的就業機會。至民國49年，第二期經建計畫結束時，臺灣漁業從業人員、小型漁船及漁業產量均迅速增加，動力漁船數增加至5,541艘，全年漁產量已達259,140公噸。因而，此時的漁業結構是以沿近海漁業為主。
　
到了民國六○、七○年代之後，漁業政策的重點逐漸轉向於遠洋漁業與養殖漁業。近海漁業在漁船限建及資源枯竭與保育的雙重限制下，難以持續發展。其中，近海漁業在民國70年達到328,992公噸的最高產量之後，即呈現連續七年的減產。政府在此時亦意識到魚類資源保育的重要性，即從事投放人工魚礁的保護措施，但僅能使沿岸漁業維持於一定的生產水準。民國70至80年間，沿岸漁業產量每年約為四至五萬公噸，有逐漸減產的趨勢。
　
比較其它各項漁業的發展，在民國七○年代時，由於國際漁業管理日趨嚴格，使我國海洋漁業處於一個不確定的年代，但是總漁產量還是能夠維持長期持續的增加。自民國42年至74年間，漁業之年平均成長率為7.2％。漁業總產量10年間（民國60年至70年）增加26萬公噸，但沿近海漁業只增進5.8萬公噸。可見，民國七○年代前，本省沿近海漁業已達發展成熟的階段；至民國七○年代及其後期，是遭遇到成長瓶頸再突破困境的關鍵時期。沿近海漁業的比重，在民國七○年代初期約為總產量之40％，但到了民國80年只剩下約四分之一，產值也由三分之一減為四分之一。
在政府發展沿近海漁業的政策措施中，早期是以貸款協助漁民建造漁船，並興建漁港等漁業公共設施為主。然後在漁船數大量增加到影響單位產量下降之後，又進一步實施「漁船設備機械化、作業科學化及改進漁具漁法」等的手段，其目的無非是為提高漁業作業效率，增加漁產量，因此使得漁獲量在民國60年代呈現穩定成長狀態。但在如此有效率的積極漁撈作業之下，相對地卻缺乏妥善有效的資源保護措施，因而造成臺灣臨近海域資源枯竭的現象。漁船的限建措施，雖然限制了漁船數繼續增加，但並沒有能夠減少漁獲努力量。因而沿近海漁業資源，仍然呈現長期持續性的衰退現象。（陳清春，1992）
　
(二)澎湖縣城鄉移民下的社會危機與漁村危機
　
臺灣在1960年代開始納入世界資本主義體系的新國際分工之內，而在此依賴發展的積累歷史過程中，城鄉移民、都市化，此即是農漁村危機展現的開始。澎湖縣在此依賴發展的社會歷史過程中，青壯勞力人口逐漸地被都市淘空，聚落人口結構呈老弱化趨勢發展，根本地動搖了漁村社會的生產基礎。
　
城鄉移民所造成的人口老弱化危機，對澎湖而言，關鍵在於漁業資源的危機以及國家資源分配不均。在1970年代以前，由於中央的「以農養工」政策，沿近海漁業資源過度地被掠取，而日趨惡化的環境污染問題，實際保育行動的缺乏，亦導致漁業資源的逐漸貧匱。除了養殖漁業產量有持續地增加，以及民國80、81年間小型拖網技術的大幅進步之外，澎湖縣的漁業產量整體來看是呈負成長的，漁戶數目亦逐年下降，漁戶人口佔總人口比例更在民國79年後急速下降。漁業資源的枯竭，昔日石滬、牽罟的生產方式因而沒落，青壯人口多半須至臺灣工作謀生。尤其是高雄，自日據時代後更吸納了許多澎湖的勞動力。再加上澎湖的高等教育資源並不完整，因此，澎湖的青年求學必須要到臺灣。故而，在漁業資源危機與國家資源分派不均的情況下，直接導致了區域的不均發展，城鄉差距擴大。（江柏煒，1994）
　
　
二、我國的漁業管理
　
(一)漁業管理
　
為因應我國漁政業務的需要，中央、省市及縣市的漁政組織、人力及工作曾經多次的調整，目前各級漁政機關權責已較明確。依據憲法第一百零八條的規定，海洋漁業由中央立法並交由省縣執行。因此，「漁業法施行細則」規定，
中央主管機關核發漁業證照及管理權責為：作業水域在二省（市）以上之漁業權漁業，以及使用漁船總噸數在一百噸以上之特定漁業及娛樂漁業；
省（市）主管機關權責為：作業水域在省（市）以內之專用漁業權漁業及作業水域在二縣（市）以上之定置、區劃漁業權漁業，以及使用漁船總噸數在二十噸以上未滿一百噸之特定漁業及娛樂漁業；
縣（市）主管機關權責為：作業水域在縣（市）轄區內之定置、區劃漁業權漁業，以及使用漁船總噸數未滿二十噸之特定漁業及娛樂漁業。在直轄市者，包括縣市主管業務項目。
　
因而，基本上中央政府主管政策性、涉外性、全國統一性之業務及我經濟海域以外之遠洋漁業，並兼負督導下級政府機關之責任；省（市）政府主管近海漁業並負責執行中央交付之漁業政策及督導地方漁政機關之責任；縣市政府主管沿岸漁業反養殖漁業並兼負執行上級漁政機關交付之業務。至於漁船檢查丈量、所有權登記等業務，由交通部航政機關主管，漁船進出之安全查驗、漁船編隊組訓等業務由內政部警政署主管。
　
(二)漁港管理
　
根據民國81年公布實施的漁港法，臺灣的漁港依照漁港法第四條規定，可分為四類，
第一類漁港：使用目的屬於全國性或配合漁業發展特殊需要者；
第二類漁港：使用目的屬於省（市）性者；
第三類漁港：使用目的屬於縣（市）性者；
第四類漁港：位居偏遠地區者。
而在漁港區域劃定與規劃建設權責機關方面，
第一類漁港的漁港區域是由中央主管機關會商有關機關劃定，報請行政院核定後，由中央主管機關公告。其規劃、建設，則由中央主管機關擬訂漁港計劃，報請行政院核定後實施。
第二類漁港的漁港區域是由省（市）主管機關劃定，報請中央主管機關會商，有關機關核定後，由省（市）主管機關公告。其規劃、建設，則由省（市）主管機關擬訂漁港計劃，報請中央主管機關核定後實施。
第三、四類漁港的漁港區域是由縣（市）主管機關劃定，報請省主管機關核轉中央主管機關會商，有關機關核定後，由縣（市）主管機關公告。其規劃、建設，則是由縣（市）主管機關擬訂漁港計劃，報請省主管機關核定後實施。
　
表1.1　歷年漁業發展與政策概要

肆﹑小結
　
臺灣的漁業生產結構變遷主要有幾個特色：
臺灣的漁業結構大致可分為沿岸漁業、近海漁業、遠洋漁業及養殖漁業四類。其中，遠洋漁業與養殖漁業為臺灣漁業的主力。
自國民政府之後，臺灣的漁業發展可概分為恢復期、成長期、成熟期、調整期、以及轉型期，這幾個階段。自1946年光復後的恢復期起，歷經政府「經建計畫」與「漁業發展方案」等的漁業計畫發展期，以及成長期和成熟期。而近十年來，國際經貿環境與兩岸關係劇變，沿近海的漁業資源枯竭，各國相繼宣布200海浬經濟海域，漁業勞動人口逐漸地被都市的二級產業與服務業吸納，造成嚴重的部門人口外移現象，因而漁業亦邁進了調整期及轉型期。
　
國家的沿近海漁業發展政策的歷史導因，造成了今日的沿近海漁業景象：在政府發展沿近海漁業的政策措施中，早期是以貸款協助漁民建造漁船，並興建漁港等漁業公共設施為主。然後在漁船數大量增加到影響單位產量下降之後，又進一步實施「漁船設備機械化、作業科學化及改進漁具漁法」等的手段，其目的無非是為提高漁業作業效率，增加漁產量，因此使得漁獲量在民國六○年代呈現穩定成長狀態。但在如此有效率的積極漁撈作業之下，相對地卻缺乏妥善有效的資源保護措施，因而造成臺灣臨近海域資源枯竭的現象。漁船的限建措施，雖然限制了漁船數繼續增加，但並沒有能夠減少漁獲努力量。因而沿近海漁業資源，仍然呈現長期持續性的衰退現象。（陳清春，1992）